The European Union (EU) and the United States (US) have recently announced funding for the provision of equipment and the reinforcement of existing security partnerships with Benin and Côte d’Ivoire to support them to “defend against violent extremism” and “the fight against terrorism.” The desired outcomes of these partnerships cannot be realized without including the Protection of Civilians (PoC) as a key issue and addressing the security concerns of civilians in these countries.

On April 25, 2024, EU Council President Charles Michel declared that EU member states will officially approve the mobilization of additional funding for Côte d’Ivoire to combat “terrorism,” including purchasing of drones, vehicles, and equipment for gathering information and intelligence. The day after, in Benin, he announced the mobilization of 47 million euros to the country for the purchase of drones, aircraft, and intelligence gathering to support the country’s response to the “terrorist” threat.

This European commitment to Benin and Côte d’Ivoire was followed by one from the US Africa Command (AFRICOM). In Côte d’Ivoire from April 28-29, the US AFRICOM Commander discussed with the country’s military and civilian leadership the reinforcement of their partnership to address common security challenges, including “violent extremism.” In Benin, from May 1-3, he also discussed strengthening the operational capabilities of Benin’s armed forces to counter the “terrorist” threat with high-level military and civilian authorities.

These announcements of security assistance revealed the need to respond to the fast growth of the security threat in the Sahel and West Africa. In 2019, Benin recorded only one incident attributed to non-state armed groups (NSAGs) in its northern area. This number increased to 222 in 2023. Northern Côte d’Ivoire has not officially recorded any major attacks by non-state actors since the beginning of 2022.

The latest attacks attributed to NSAGs in the north of Côte d’Ivoire were recorded between 2020 and 2021 The recent EU and US visits to West Africa that coincide with the recent termination of their military partnerships with some Sahelian countries may also reflect a strategic shift in their attention from the Sahel to the West African coastal states. While in May 2024, the European Union Training Mission (EUTM) decided not to extend its presence in Mali, Niger suspended in March 2024 its military partnership with the US and requested the withdrawal of the European Union Civilian Capacity Building Mission (EUCAP) in Sahel.

The experience of the Sahelian states in combatting NSAGs with links to Al-Qaïda and the Islamic State (IS) suggests which approaches and measures might work and which are unlikely. One key approach is the prioritization of the PoC in military response to insecurity. CIVIC research on US security assistance revealed the need to prioritize PoC and civilian harm mitigation (CHM) measures in partnership between security assistance providers and recipient countries.

Security force assistance and partnerships, whether in the form of advice, operational or logistical support, arms sales, or training and education, can inadvertently increase the risk of harm to civilians. This can be the case if security assistance is not accompanied by the application of protection measures and the development of a robust understanding of civilian protection needs.

Unless Beninese and Ivorian security forces can apply protective principles, such as distinction and proportionality, the security assistance provided by the US and EU may cause new civilian harm.

This is all the more likely because of the asymmetrical nature of the conflict. NSAGs operate in the villages, among civilians and in the vicinity of places frequently visited by the population, such as markets.

In this context, the conduct of military operations using drones and aircraft where there are civilians increases the risks to the physical, material, and psychological well-being of civilians. Benin and Côte d’Ivoire should put special emphasis on preventing targeting mistakes previously seen in neighboring contexts (e.g. failing to not adequately distinguish between combatants/fighters and protected civilians in locations declared as “military interest areas”).

This was the case in Burkina Faso in August 2023 where national security and defense forces (SDF) air strikes had inadvertently killed civilians on the Kompienga-Pognoa axis following the declaration of these areas as “military interests.” No matter the area and its designation, the SDF need to always expect that there remain civilians who are not directly participating in hostilities and thus protected.

An additional concern is the need for Civilian Harm Mitigation (CHM) measures. CHM refers to all measures taken by armed actors including the Beninese and Ivorian SDF as well as their partners to prevent, minimize, and address civilian harm resulting from their own presence, activities, and operations and appropriately respond to harm that does occur.

Civilian harm mitigation will be an effective way to include civilians’ needs and presence in the entire planning and execution of military operations.

Sahelian experiences on countering NSAGs also reveal that SDF are most of the time more focused on winning the war against Al-Qaïda and IS than rescuing and protecting villages and civilians. Such focus may contribute to temporary ceasefires that achieve military objectives. But it undermines civilian well-being for, by example, creating new conflict drivers and perpetual cycles of violence preventing any lasting resolution of the conflicts.

Harms resulting from military operations should be taken into account as part of the civilian harm tracking mechanism. Assistance should be provided to civilian victims of such harms, and the lessons learned from harm tracking should be used to adapt future operations and military doctrine.

Finally, in the absence of adequate controls, the equipment provided to the Benin and Côte d’Ivoire SDF may be diverted to Al-Qaïda and IS and end up being used against civilians. Research shows that most of the weapons used by Al-Qaïda and IS in the Sahel were stolen during the looting of military barracks. The Benin and Côte d’Ivoire governments should take measures to prevent weapons secured through security partnerships being used by Al-Qaïda and IS to harm their citizens.

To address this, as well as any potential civilian harm risks associated with the announced security partnership, providers (the EU and the US) and recipients (Benin and Côte d’Ivoire) should identify them. Then, they should develop and apply effective measures to prevent civilian harm and stay in compliance with applicable legal frameworks including international humanitarian law and international human rights law as well as applying other protective standards, such as the Safe School Declaration and the Political Declaration on Strengthening the Protection of Civilians from the Humanitarian Consequences arising from the use of Explosive Weapons in Populated Areas.

Only by prioritizing the PoC and CHM in security force assistance and partnerships will civilians see an improvement in their conditions despite the ongoing conflict. The EU and the US should seek and work for that in their announced security partnership with Benin and Côte d’Ivoire.

Michaël Matongbada, Sahel Team Lead

Faire de la protection des civils une priorité de la coopération sécuritaire de l’UE et des États Unis avec le Bénin et le Côte d’Ivoire

L’Union européenne (UE) et les États-Unis ont récemment annoncé un financement pour la fourniture d’équipements et le renforcement des partenariats de sécurité existants avec le Bénin et la Côte d’Ivoire afin de les soutenir dans leur lutte contre « l’extrémisme violent » et le « terrorisme.».

Les résultats escomptés de ces partenariats ne peuvent être atteints sans que la protection des civils (PdC) ne soit mis au centre des préoccupations et que des réponses ne soient apportées aux défis liés à la sécurité des civils dans ces pays.

Le 25 avril 2024, le président du Conseil de l’UE, Charles Michel, a déclaré que les États membres de l’UE approuveraient officiellement la mobilisation de fonds supplémentaires pour la Côte d’Ivoire afin de lutter contre le « terrorisme ». Ces fonds serviront notamment à l’achat de drones, de véhicules et d’équipements destinés à la collecte d’informations et de renseignements. Le lendemain, au Bénin, il a annoncé la mobilisation de 47 millions d’euros destinés à l’acquisition de drones, d’avions et à la collecte de renseignements pour soutenir la riposte du pays à la menace « terroriste ».

Cet engagement européen en faveur du Bénin et de la Côte d’Ivoire a été suivi de celui du Commandement américain pour l’Afrique (AFRICOM). En Côte d’Ivoire, les 28 et 29 avril, le commandant américain d’AFRICOM a échangé avec les autorités civiles et militaires du pays au sujet du renforcement de leur partenariat afin de relever les défis communs en matière de sécurité, notamment « l’extrémisme violent ». Au Bénin, du 1er au 3 mai, il a également échangé avec des autorités civiles et militaires de haut niveau au sujet du renforcement des capacités opérationnelles des forces armées béninoises pour contrer la menace « terroriste ».

Ces annonces de coopération sécuritaire révèlent la nécessité de répondre à la croissance rapide de la menace sécuritaire au Sahel et en Afrique de l’Ouest. En 2019, le Bénin n’a enregistré qu’un seul incident attribué à des groupes armés non étatiques (GANE) dans sa région septentrionale. Ce nombre est passé à 222 en 2023. Le nord de la Côte d’Ivoire n’a pas officiellement enregistré la moindre attaque majeure perpétrée par des acteurs non étatiques depuis le début de l’année 2022. Les dernières attaques attribuées aux GANE dans le nord de la Côte d’Ivoire ont été enregistrées entre 2020 et 2021. Les récentes visites de l’UE et des États-Unis en Afrique de l’Ouest, qui coïncident avec la fin récente de leurs partenariats militaires avec certains pays du Sahel, peuvent également traduire une réorientation stratégique de leur attention du Sahel vers les États côtiers d’Afrique de l’Ouest. Alors qu’en mai 2024, la Mission de formation de l’Union européenne (EUTM) a décidé de ne pas prolonger sa présence au Mali, le Niger a suspendu en mars 2024 son partenariat militaire avec les États-Unis et demandé le retrait de la Mission civile de renforcement des capacités de l’Union Européenne (EUCAP) au Sahel.

L’expérience des États du Sahel dans la lutte contre les GANE liés à Al-Qaïda et à l’État islamique (EI) montre quelles sont les approches et les mesures qui pourraient fonctionner et celles qui ne fonctionneront probablement pas. L’une des principales approches consiste à donner la priorité à la protection des civils dans le cadre de la riposte militaire à l’insécurité. Les recherches menées par le Center for Civilians in Conflict (CIVIC) sur l’aide américaine en matière de sécurité ont révélé la nécessité de prioriser les mesures de protection des civils et d’atténuation des dommages causés aux civils dans le cadre d’un partenariat entre les pourvoyeurs de l’appui sécuritaire et les pays bénéficiaires.

L’appui et les partenariats avec les forces de défense et de sécurité, qu’ils soient sous la forme de conseils, de soutien opérationnel ou logistique, de vente d’armes ou de formation et d’enseignement, peuvent accroitre le risque de dommages aux populations civiles. Cela peut être le cas si cette coopération en matière de sécurité ne s’accompagne pas de l’application de mesures de protection et d’une bonne compréhension des besoins en matière de protection des civils. À moins que les forces de sécurité béninoises et ivoiriennes ne puissent appliquer des principes de protection, tels que la distinction et la proportionnalité, l’appui en matière de sécurité fourni par les États-Unis et l’UE pourrait causer de nouveaux dommages aux civils. Cela est d’autant plus probable en raison de la nature asymétrique du conflit. Les GANE opèrent dans les villages, parmi les civils et à proximité des lieux fréquentés par la population, tels que les marchés.

Dans ce contexte, la conduite d’opérations militaires à l’aide de drones et d’aéronefs dans des lieux où se trouvent des civils accroît les risques pour la sécurité physique et matérielle ainsi que le bien-être psychologique des civils. Le Bénin et la Côte d’Ivoire devraient mettre un accent particulier sur la prévention des erreurs de ciblage précédemment constatées dans les contextes voisins (par exemple, ne pas faire la distinction adéquate entre les combattants et les civils protégés dans les endroits déclarés comme « zones d’intérêt militaire »). Cela a été le cas au Burkina Faso en août 2023 où les frappes aériennes des forces de défense et de sécurité (FDS) avaient causé par inadvertance la mort de civils sur l’axe Kompienga-Pognoa après que l’armée ait déclaré cet espace « zone d’intérêt militaire ». Indépendamment de la zone et sa désignation, les FDS doivent systématiquement supposer la présence de civils qui ne participent pas directement aux hostilités et les protéger.

La nécessité d’adopter des mesures d’atténuation des dommages causés aux civils est une autre préoccupation. L’atténuation des dommages causés aux civils fait référence à toutes les mesures prises par les acteurs armés, notamment les FDS béninoises et ivoiriennes, ainsi que leurs partenaires, pour prévenir, limiter et répondre aux dommages causés aux civils du fait de leur propre présence, de leurs activités et de leurs opérations. L’atténuation des dommages causés aux civils sera un moyen efficace d’inclure les besoins et la présence des civils dans l’ensemble de la planification et de l’exécution des opérations militaires.

Les expériences sahéliennes en matière de lutte contre les GANE révèlent également que les FDS accordent davantage d’importance aux victoires contre Al-Qaida et l’EI qu’à la sécurisation des villages et des civils. Cette attention peut contribuer à des cessez-le-feu temporaires qui permettent d’atteindre des objectifs militaires. Cependant cela compromet la sécurité des civils en créant, par exemple, de nouveaux facteurs de tensions et des cycles de violence perpétuels qui empêchent toute résolution durable des conflits. Les dommages attribués aux opérations militaires devraient être pris en compte dans le cadre du mécanisme de suivi des dommages subis par les civils. Une assistance à la suite de ces dommages doit être apportée aux civils victimes et des leçons découlant de ce suivi des dommages doivent servir à adapter les futures opérations et la doctrine militaire.

Enfin, en l’absence de suivi adéquat, les équipements fournis aux FDS du Bénin et de la Côte d’Ivoire peuvent se retrouver aux mains des combattants de Al-Qaïda et l’EI et finir par être utilisés contre des civils. Les recherches montrent que des armes utilisées par Al-Qaïda et l’EI au Sahel proviennent de l’arsenal militaire pillé lors d’attaques contre les camps. Les gouvernements du Bénin et de la Côte d’Ivoire devraient prendre des mesures pour empêcher que des armes obtenues par le biais de partenariats de sécurité soient utilisées par Al-Qaïda et l’EI pour nuire à leurs citoyens.

Pour y remédier, ainsi qu’à tout risque potentiel de dommages causés aux civils associé au partenariat de sécurité annoncé, les pourvoyeurs (l’UE et les États-Unis) et les destinataires (le Bénin et la Côte d’Ivoire) doivent les identifier. Ensuite, ils devraient élaborer et appliquer des mesures efficaces pour prévenir les dommages causés aux civils et rester en conformité avec les cadres juridiques applicables, notamment le droit international humanitaire et le droit international des droits de l’homme, ainsi que l’application d’autres normes de protection, telles que la Déclaration sur la sécurité à l’école et la Déclaration politique sur le renforcement de la protection des civils contre les conséquences humanitaires découlant de l’utilisation d’armes explosives dans les zones peuplées.

Ce n’est qu’en donnant la priorité à la protection des civils et à l’atténuation des dommages causés aux civils dans le cadre de l’appui et des partenariats avec les forces de sécurité que les civils verront leurs conditions s’améliorer malgré le conflit en cours. L’UE et les États-Unis devraient mettre l’accent cet objectif dans le cadre de leur partenariat annoncé avec le Bénin et la Côte d’Ivoire en matière de sécurité.

Michaël Matongbada, Chef d’équipe Sahel
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